律师在法治政府建设中的独特作用

一、法治政府问题的提出与要求

党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国，到2020年，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成。为深入贯彻落实党的十八大作出的战略部署，加快建设社会主义法治国家的历史进程，2014年12月23日，党中央审时度势及时作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，并提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”、“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

为深入推进依法行政，加快建设法治政府，如期实现法治政府基本建成的奋斗目标，2015年12月27日，党中央和国务院制定了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，并明确总体目标为“经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。” 2017年10月18日，习近平总书记在党的“十九大”报告中，再次强调要坚持全面依法治国，并重申“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”基本思路和发展道路。

由上可知，2020年是我国基本建成法治政府的攻坚之年，各级党委政府的责任之重大和任务之艰巨可想而知。由于法治政府建设事关每一位中国公民的利益和福祉，因此，大家都要秉持“天下兴亡，匹夫有责”的忧国忧民情怀，不仅要为法治政府建设积极献策献计，还要以自身的实际行动推进法治政府的早日建成。

二、律师参与法治政府建设的优势

律师作为法律之师，具有维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平和正义的“三维护”法定职责，是全面依法治国中的一支重要力量和生力军。2016年6月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，并明确规定“党政机关内部专门从事法律事务的工作人员和机关外聘的法学专家、律师，可以担任法律顾问。”自此开始，律师受聘担任党政机关法律顾问有了充分的政策依据和制度方面的有力保障，律师的业务和发展的舞台也将因此而更为广阔。

事实上，在参与法治政府建设中，律师发挥着不可替代的作用，同时自身也拥有诸多先天的优势，完全可以作为党政机关依法决策和依法行政的好参谋、好助手。律师拥有的独特优势体现在：

（一）专业知识的优势

律师作为精通法律的专家，与法学教授一样，具有一定的理论水平和政策水平。在律师的知识体系构成中，不管是法学院的教育培养课程，还是律师自学的知识内容，一定程度上讲，都赋予了律师既拥有法律方面的知识体系，又包含着与法律相关学科的知识体系。律师工作内容和服务对象的多样性特征，决定了律师首先必须是一个“杂家”，然后才能成为一个“专家”，没有庞杂的知识体系结构和某一领域的专门知识和技能，律师很难获得社会的认可和肯定。一定程度上讲，律师所具有的法学与非法学的知识结构正好契合了党政机关服务社会各类对象和处理各类公务的现实需求，因此，律师具有天然的专业知识方面的优势。

（二）实践经验的优势

律师的工作是一项实务性很强的内容，律师通过参与处理各类诉讼与非诉法律事务，为社会提供广泛的法律服务。在为社会提供法律服务的过程中，律师要与各类政府、司法机关、事业单位、国企和民企等单位进行交往交流，作为一个“经验大于学问”的法律服务行业，律师的交际范围非常广泛，积累的社会经验和办案经验也非常丰富，有着化解纠纷矛盾的独特思维、视角和方法，具有一般行业所没有的职业历练和实战作风。律师所拥有的这些解决纠纷和化解矛盾的思路，对于党政机关制定政策文件、处理各类上访事件、应对信息公开、行政复议和行政诉讼等涉法事项均具有很高的参考价值和实务指导意义，因此，律师在实践经验方面的优势十分明显，也正是党政机关所特别看重的地方。

（三）中立身份的优势

律师不是国家公务员，也不属于事业单位编制，是一种社会中间力量。律师的意见和建议是基于对法律事实和法律规则的分析判断，具有客观中立性的特征，不偏不倚，客观公正，正是律师意见的基本特征。因此，这些对实际问题处理的态度、思路和意见完全可以供党政机关进行参考和采纳。而且，从另外一个层面看，作为社会的一个成员，律师对党政机关的行为决策具有普通群众的感知和体验，律师能够结合普通民众和法律专家的双重身份，为党政机关制定各种政策以及草拟规章和法律方案提出自己独到而中立的个人见解，以协助党政机关进行民主和科学决策。

（四）联系群众的优势

群众是创造历史的主体，也是社会的主人，更是党政机关的服务对象。律师在实际工作中，每天都要和不同阶层的群众打交道和发生广泛的联系，因此，对广大群众的疾苦和需求有着深刻的认识和理解，能够体现反映群众呼声和传达政府决策的双重工作价值，也能充分发挥“上传下达”的桥梁和纽带作用。社会实践中，部分律师作为党代表、人大代表和政协委员，在具体的参政议政活动之中，通过建议、提案的途径反映群众呼声、建议改善民生政策和废除不合理的政策法规发挥了自身的职业优势和专业价值，受到了党委政府、广大群众和社会各界的充分肯定。因此，律师具有联系群众的独特优势，这为党政机关做好服务群众工作提供了一种新的思路和打开了一扇新的大门。

三、律师参与法治政府建设的路径

在法治政府建设过程中，律师可以通过多种途径和形式为政府机关建言献策和出力把关。具体而言，律师参与法治政府建设的方式主要体现在以下几个方面：

（一）通过参与行政立法的方式

根据《立法法》的有关规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

实践中，各级政府机关在法定的职权范围内，坚持立改废释并举，完善行政法规、规章制定程序，健全政府立法立项、起草、论证、协调、审议机制，某种意义上讲，行政立法是法治政府建设的首要任务和所有工作的起点。根据党中央、国务院“提高政府立法公众参与度”的政策要求，律师完全可以通过座谈会、论证会、听证会、问卷调查等多种途径广泛参与政府的立法活动，当然，律师也可以通过起草“立法建议稿”的形式直接向政府机关发表立法建议。特别是，在政府委托第三方起草法律法规规章草案的情况下，律师可以通过所在的律师事务所去承接具体的立法起草项目，发挥自己的专业和经验优势，为政府机关的立法工作献策出力。

（二）通过参与行政执法的方式

行政执法是政府机关工作的重中之重，因为执法工作往往会涉及到行政相对人的切身利益，因此，也是最容易出现纠纷和引发诉讼的领域。就行政执法领域而言，政府机关关注的重点问题有：改革行政执法体制、完善行政执法程序、创新行政执法方式、提升行政执法人员水平和加强行政执法保障。由此可知，律师在政府机关的行政执法活动中，发挥的作用和空间将十分显著，具体而言，律师可以为执法体制改革进行合法性审查、可以设计行政执法的程序性规范、可以对执法人员进行专业性培训、可以为行政执法保障提供智力支持。换言之，律师完全可以从体制改革、程序规范、方式创新、人员培训和保障支持等方面，为政府机关的行政执法活动提供全方位的法律分析、出具法律意见和实务操作方案。

（三）通过参与行政诉讼的方式

 根据行政诉讼法的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。作为被告，行政机关必须依法应诉并进行充分举证，以证明自身行政行为事实依据充分、行政程序合法、实体处理正确。司法实践中，行政机关作为被告应诉已是一种十分普遍的社会现象，而问题的关键是，经过法院的最终裁决，如果行政机关胜诉的，可以证明行政行为的合法性与合理性，以后可以作为正面典型反复适用，如果行政机关败诉的，则要进行经验教训的总结，以防止类似问题和错误“卷土重来”。

行政诉讼案件中，律师可以代理行政机关出庭进行应诉活动，并在具体应诉过程中，审查行政行为据以作出的事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否准确，并将办案过程中发现的问题和存在的不足向行政机关的法制机构提出反馈意见和具体的改进措施，以便实现规范行政行为和避免侵犯行政相对人的合法权益的双重目标。

（四）通过参与非诉解决争议的方式

行政机关在实际工作中，需要建立健全依法化解纠纷的机制，进行政策和制度的立改废。对于出现的社会矛盾，不管是公民还是社会组织的纠纷，都要依法妥善处理，既要注重维护当事人的合法权益，又要注重维护社会的和谐稳定。具体而言，律师可以通过参与信访接待、人民调解、行政调解、行政复议等非诉讼的手段，平衡各方利益主体，化解社会纠纷，避免矛盾升级，以促进社会的和谐稳定和确保法律的正确实施。

（五）通过参与公共法律服务的方式

公共法律服务是政府公共职能的一个重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。公共法律服务涵盖律师、公证、司法鉴定、人民调解、法律援助、普法宣传等基本内容。公共法律服务主要是面向基层，为基层群众和各类组织提供优质高效的法律服务。

2019年7月，根据社会治理和服务群众需要，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，并明确提出“到2022年，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系”、“到2035年，基本形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的公共法律服务体系”。由此可知，公共法律服务是法治政府建设的一项重要领域，是一种涉及民生的重大工程，涉及到公民各项权利的享有、行使和保障。具体而言，律师可以通过以下方式参与公共法律服务建设：进驻公共法律服务平台，为群众解答法律咨询；担任村（居）法律顾问，为基层群众、村委会和居委会提供法律服务；承办法律援助案件，为受援对象提供无偿法律援助；参与民间纠纷调解，为化解社会矛盾献策出力；参与普法宣传，增强全民法律意识。

（六）通过担任党政机关法律顾问的方式

近几年来，律师担任党政机关和村（居）法律顾问已经成为常态，这对政府机关依法理政和提升治理能力的现代化具有重大的现实意义。律师以法律参谋和决策助手的角色，参与到政府机关整体决策和具体行为的各个领域之中，这对促进依法行政水平和避免政府法律风险起到了至关重要的把关作用。

具体而言，律师通过受聘担任党政机关法律顾问的形式，提供以下几个方面的法律服务：为依法治国、依法治省、依法治市、依法治县（区）中的重大问题提供研究对策；参与政府重大行政决策的法律研究、审查和论证；参与政府规范性文件的起草和修订；参与政府行政复议和行政诉讼案件的处理；对政府重大项目和重要合同进行把关，并参与商务谈判和起草相关法律文件；其他涉法涉诉涉访领域的法律服务。

（七）通过法治宣传的方式

这里的法治宣传包含两层含义：一是对社会公众带有普法性质的法治宣传，通过具体法律知识和现实案例的诠释，让广大群众树立知法守法用法护法的法治意识，推动全民法治的形成和发展。二是针对党政机关和执法人员这一特定对象进行专门性的法治宣传和教育，推动领导干部自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定，并营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。

作为“三维护”法定职责的具体承担者，开展法治宣传和教育是广大律师义不容辞的社会责任。律师在法治宣讲实践中，通过自身的专业法律知识和法律思维引导广大群众和各级领导干部自觉守法、办事用法、遇事找法、解决问题靠法，积极打造法治宣传的社会大平台，为群众解忧，为政府排难，并在具体的工作实践中，体现律师的工作价值和社会价值。

综上所述，正如“罗马不是一天建成的”一样道理，法治政府的建设也不可能一蹴而就，一定程度上讲，法治政府的建设只有起点，而没有终点，会一直在路上。即使按照《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》的要求，到2020年基本建成法治政府，但也不是完全建成法治政府，法治政府建成的标准本身即拥有着一套极为复杂的考核体系和细化指标。人类法治建设和法治发展的实践经验一再证明，真正建成科学、成熟和完善的法治政府还要走很长的道路，还需要付出更多的努力，而且，我国正在积极推进“法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”的法治发展战略，从某种意义上讲，法治政府的建设必须要与法治国家和法治社会的建设相呼应、相协调和相统一，而这必然又是一个不断探索、不断修正和不断检验的历史过程。

律师作为法治建设大军中的重要一员，要不断增强自身的使命感和担当作为意识，实际上，律师在践行法治使命和维护社会和谐稳定方面也是发挥着不可替代的作用。关于律师参与法治政府建设而言，一言以蔽之，律师要善于发现和积极发挥自身的各种优势为政府做好保障和服务工作，而政府则要学会善于利用律师的各种优势，发挥好律师在法治政府建设中的独特作用，只有将这两方面相互衔接、相互配合，才能形成强大的合力，也才能真正起到相得益彰之效，最终取得事半功倍的显著成果。