热评“行政行为程序合法”的重要性

【采访日期】

来源：常州晚报

日期：2018-12-22

标题：从一起“民告官”案件，看行政行为程序合法的重要性

【案情简要】

原告是一家广告公司，被告是某镇政府。原告起诉称，去年8月16日，公司收到镇政府发出的一份《限期拆除通知书》，要求公司位于312国道旁的两块广告牌限期拆除，理由是这两块广告牌没有取得合法手续。“如果逾期不拆，镇政府将组织强拆。”而公司认为，这两块广告牌手续完备、不属于违法建筑，因此不同意拆除。8月29日，镇政府安排人员将公司的两块广告牌实施了强拆。

庭审中，原告公司提供一份2006年取得的大型户外广告设置呈批表（镇）一份，呈批表上显示，当时的镇城管中队、镇村建设管理服务中心、镇政府、区住房和城乡建设局都盖章同意。原告方以此证明，其户外广告设置手续完备，不属违法构筑物。

被告方则认为，根据《城乡规划法》第40条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物的建设，建设单位不但要取得建设部门颁发的建设许可证，还应取得规划部门颁发的建设工程规划许可证。而原告方缺失规划手续，因此，广告牌属于违法构筑物。

法院经审理认为：首先，根据《城乡规划法》第65条的规定，被告镇政府具有对规划区内违法建设的构筑物责令限期改正并予以强制拆除的法定职权。其次，《城乡规划法》第40条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物的建设，建设单位应当办理建设工程规划许可证。最后，我国《行政强制法》第44条规定，对违法建筑需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告、限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

而本案中，被告镇政府采取行政强制措施，没有进行公告，也没有告知原告有申请复议及提起行政诉讼的权利，还没有到法定期限实施拆除行为，程序违法。最终，法院判决被告镇政府对原告所有的两块广告牌拆除行为违法。因原告设立的两块广告牌确属违法建筑，因此对于原告要求被告将广告牌恢复原状的诉讼请求予以驳回，但案件受理费由被告承担。

【律师说法】

一、法律设定行政程序是为了约束和规范行政权力

行政程序是指国家行政机关在行使行政权力、实施行政活动过程中所遵循的步骤方式、时限和顺序的总和。现代法治国家特别强调对于重要的行政行为程序加以规范化，即对直接影响行政相对方重大权益的行政行为实行严密的程序控制，以法定的形式设置若干程序规则和制度来控制监督行政权力的运行，规范行政行为的实施过程。

邢辉说，我国目前尚未制定《行政程序法》，但在每一部具体的行政法规中，都设置了程序要求，用来约束和规范具体的行政行为。

邢辉解释说，行政程序违法是指行政主体在行政活动中违反了程序性法律法规，并且产生一系列法律后果和法律责任的一种违法状态。这里的“法律法规”是指法律和行政法规和地方性法规，地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。

在行政纠纷司法实践中，如果行政机关违反法定程序作出的具体行政行为将构成违法，行政相对人有权提起行政复议或向人民法院提起行政诉讼，人民法院可以依法判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。

本案中，法院经审理认为，被告镇政府采取行政强制措施，没有遵循法定的公告程序，也未告知原告享有的复议及诉讼等救济权利，也没有在法定的拆除期限实施拆除行为，属于程序违法，故依法确认行政行为违法。但是，原告请求恢复广告牌的诉讼请求却无法得到支持，主要理由在于：被告实施的拆除原告广告牌的行为已经完成，不具有可撤销的内容，恢复广告牌在事实上和法律上均不具有实际操作性。因为根据《行政诉讼法》的有关规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法即可。

二、被告败诉后实施具体行政行为的人员或面临追责

花了那么多时间和精力和政府去打官司，可结果还是那样，法院虽然判令镇政府行政程序违法，但没有判令镇政府将拆除的广告牌恢复原状，原告也没有得到赔偿。因此，有人认为，这是法院对政府的这种程序违法行为的一种默认和支持。这种“民告官”案子还是不要去打，打了也是白打。

邢辉认为，这种说法有失偏颇。我国《行政诉讼法》规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。

具体到本案中，法院确认被告行政行为违法并非是适用法律的该项规定。因为被告镇政府的行为不属于“程序轻微违法”，而是违反了基本的法定程序即被告的行为违反了法定的步骤、法定的顺序和法定的期限，属于重大程序违法范畴。而且，被告未经法定程序直接拆除广告牌的行为导致原告的时限利益和救济权利均丧失，显然已经对原告的权利产生了实际影响。

当然，法院作出这样的判决，对被告来说是有很大影响的，具体到行政实践中，将影响其依法行政等各项考核评优等指标，实施具体行政行为的工作人员，也有可能面临追责。从另一层面来讲，也是对镇政府今后采取行政手段的一个忠告。

三、公民合法权益遭到行政侵害的，可以提行政赔偿

上面提到，如果本案中原告广告牌手续完全合法的情况下，遭到镇政府非法拆除，原告能够要求被告赔偿损失。这里的赔偿，具体到行政法领域来讲，就是行政赔偿。

行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯行政相对人合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任。我国《行政赔偿法》第4条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利，如“违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的”，受害人都可以向行政机关提出行政赔偿。

根据法律规定，行政行为依法被人民法院确认违法后，给原告造成经济损失的，应依法承担赔偿责任。

当然，申请行政赔偿也需要遵循法定的程序和要求，其主张也要符合法律的规定：（1）赔偿请求人必须为受害的公民、法人和其他组织；（2）赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出，并可根据受到的不同损害，可以同时提出数项赔偿要求；（3）行政侵权赔偿的范围应限于直接损害和将来必然获得的利益；（4）赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。

【延伸思考】

上述案例涉及到一个十分常见的话题，也就是“依法行政”的问题，建设法治型政府，必须全面推行依法行政。依法行政是依法治国基本方略的重要内容，是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。依法行政要求行政主体要合法、权力的取得要合法、权力的行使要合法、违法必须追责等方面，既包括主体合法，又包括行为合法，既关注实体合法，又注重程序合法。

2004年3月22日，为了贯彻落实依法治国基本方略，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，国务院颁布实施了《全面推进依法行政实施纲要》，并对依法行政的重要性和紧迫性、指导思想和目标、基本原则和基本要求等方面作出了具体规定。

根据《实施纲要》的规定内容，行政机关依法行政的基本要求体现在以下6个方面：（1）合法行政方面。法无明文规定的，行政机关不得影响公民权益，或者增加公民义务。（2）合理行政方面。行政机关应当遵循公平、公正的原则，平等对待行政管理相对人，所采取的措施和手段应当必要、适当。（3）程序正当方面。行政机关应当坚持公开原则，要严格遵循法定程序，执法人员与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。（4）高效便民方面。行政机关应当遵守法定时限，积极履职，提高办事效率，提供优质便民服务。（5）诚实守信。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。（6）权责统一方面。行政机关要依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

需要强调的是，行政机关往往会关注行政行为的实质公平与合法性，但对执法办案的程序重视不够，以至于出现“结果正义”而“程序违法”的不当行政行为，在现代行政法上，程序违法也是法律所禁止的，遵循公开、透明和规范的行政程序也是行政机关必须要遵守的基本义务，否则仍然会遭受“败诉”的法律风险和不利后果，有关行政机关和执法人员会因此受到政务问责。